Бюджетный федерализм

Модели бюджетного федерализма. Ключевые аспекты бюджетного федерализма. Система бюджетного федерализма в РФ. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.

Бюджетный федерализм

Бюджетный федерализм — система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

  • региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятел ьности;
  • финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
  • четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
  • центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
  • система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
  • центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

  • широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
  • наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
  • введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
  • повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
  • ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
  • наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Модели бюджетного федерализма

Американская (бюджетно-налоговый или конкурентный федерализм)

Германская (фискальный федерализм)

1. собственные налоги («один налог — один бюджет»)

  1. совместные налоги («один налог — три бюджета»)

2. самостоятельность в расходах

2. совместное регулирование расходов

3. непринятие «мандатов»

3. «финансируемые мандаты»

4. слабое выравнивание

4. сильное выравнивание

5. свобода заимствований

5. ограничения заимствований

6. возможность «банкротства»

6. помощь кризисным регионам

Основы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью структуры отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный вид отношений.

Как экономическая категория межбюджетные отношения — это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории федерации установленных законодательством социальных гарантий.

Финансирование социальных гарантий осуществляется за счет бюджетов частей федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей территорий.

Как правовая категория межбюджетные отношения — это совокупность
законодательно установленных механизмов организации взаимоотношения между различными уровнями власти, которые возникают по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

К принципам построения механизма межбюджетных отношений в федеративном государстве относятся:

  • сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
  • усиление заинтересованности органов власти всех уровней в повышении доли собственных доходов бюджета;
  • повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета;
  • равенство прав субъекта федерации в межбюджетных отношениях;
  • применение в бюджетном регулировании единых для всех частей федерации методологии, критериев, факторов, учитывающих их особенности;
  • распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания до минимально необходимого уровня бюджетной обеспеченности и социально — экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам;
  • обязательность компенсации бюджетам недостающих средств;
  • прозрачность и гласность межбюджетных отношений.

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом федеративном государстве, зависит от выбора наиболее оптимального сочетания различных компонентов системы межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения можно представить в виде двух блоков и двух подблоков (рис. 5.2).

Структура межбюджетных отношений

Бюджетным кодексом четко разграничены доходы и расходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на три группы:

  • собственные доходы бюджетов;
  • доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;
  • регулирующие доходы — налоги, по которым устанавливаются на временной основе (от 1 года до 3 лет) нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях межбюджетного регулирования.

Бюджетное регулирование — это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Выравнивание доходной части бюджета строится исходя из норматива бюджетной обеспеченности.

Норматив бюджетной обеспеченности — укрупненный расчетный показатель минимально необходимой потребности субъекта федерации или муниципального образования в бюджетных средствах на одного жителя по текущим расходам.

Данный показатель может рассчитываться по каждому виду расходов, либо он определяется в целом по всем, нескольким субъектам федерации или муниципальным образованиям. В данном случае такой расчет не учитывает разную степень развития социальной сферы, неодинаковую ее структуру и другие особенности на соответствующих территориях, а значит, и разную потребность в текущих расходах. В соответствии с Бюджетным кодексом структура местных бюджетов включает:

  • бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
  • бюджеты городских и сельских поселений (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Налоговые доходы местных бюджетов
Виды налоговых доходов Налоговые доходы
бюджетов городских поселений бюджетов муниципальных районов бюджетов городских округов
Местные налоги, устанавливаемые представительными органами поселений – земельный налог – по нормативу 100%;
– налог на имущество физических лиц – по нормативу 100%;
– земельный налог – по нормативу 100%;
– налог на имущество физических лиц – по нормативу 100%;
– земельный налог – 100%;
– налог на имущество физических лиц – 100%;
Налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами – налог на доходы физических лиц – по нормативу 10%;
– единый сельскохозяйственный налог – по нормативу 30%.
– налог на доходы физических лиц – 20%;
– единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности – 90%;
– сельскохозяйственный налог – 30%;
– государственная пошлина – 100%.
– налог на доходы физических лиц – 30%;
– единый налог на вмененный доход – 90%;
– сельскохозяйственный налог –60%;
– государственная пошлина.
Налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами – по нормативам отчислений, установленным региональными органами государственной власти.
Налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов.

Законом субъекта федерации могут быть установлены:

  • единые для всех поселений нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в региональный бюджет;
  • единые для всех муниципальных районов нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

Основным элементом системы межбюджетных отношений является система предоставления федеральной финансовой помощи, направленная на выравнивание возможностей частей федерации в обеспечении единого уровня государственных услуг. Закрепление доходов и расходов приводит к возникновению в системе межбюджетных отношений вертикальных и горизонтальных дисбалансов.

Вертикальная сбалансированность — это показатель идеального варианта построения бюджетного федерализма, когда имеется соответствие между расходными функциями и закрепленными бюджетными ресурсами для осуществления расходов.

В России правомерно говорить о вертикальной бюджетной диспропорции (дисбалансе), которая измеряется двумя способами:

I способ — анализируются профицит и дефицит каждого бюджета после распределения доходов и получения трансфертов;

II способ — предусматривает анализ расходов региональных и местных властей, расчет коэффициента вертикальной диспропорции:

Квд = 1 – Рвб, (4)

Квд — коэффициент вертикальной диспропорции; Рвб — доля расходов бюджета, финансируемая из вышестоящего бюджета.

Горизонтальный дисбаланс возникает в том случае, когда за нижестоящим уровнем закреплены одинаковые функции, а возможность финансировать исполнение этих функций у разных территорий разная. Для устранения вертикальных и горизонтальных дисбалансов используются межбюджетные трансферты, механизм которых в каждой стране строится по-своему.

Для устранения горизонтального неравенства используется система трансфертов — богатые регионы через федеральный бюджет перераспределяют финансовые ресурсы более бедным регионам. Данная модель применяется в Германии и с принятием нового Бюджетного кодекса — в России.

Введение

Современный этап бюджетных и налоговых реформ в Российской Федерации характеризуется высокой динамичностью. За период реформ приняты многочисленные поправки совершенствования по отдельным видам налогов по Налоговому кодексу РФ (НК РФ), активно реализуется общая концепция развития налоговой и бюджетной системы, направленные на обеспечение создания рациональной системы налогообложения и межбюджетных отношений.

Рассматриваемая тема является общепризнанно интересной, но до конца неразработанной или имеет больше практического опережения, нежели теоретических разработок. Среди авторов, с глубокими исследованиями теоретических основ, механизма осуществления и, заслуживающие внимания являются следующие авторы: Алиев Б.Х., Бетин И.О., Бухвальд Е.М., Журавская Е.А., Лексин В.Н., Мусаева Х.М., Сомоев Р.Г., Сулейманов М.М., Швецов Ю.В., Чарз Тибу, Уоллес Оутс и др.

Насущность проблемы построения эффективной модели бюджетно-налогового федерализма в России обусловлены двумя причинами:

  • во-первых, необходимостью сбалансирования бюджетной нагрузки между субъектами бюджетных отношений, характеризующихся как реципиенты и доноры;
  • во-вторых, оптимизацией и рациональной децентрализацией налоговых прав субъектов федерации и местных органов самоуправления.

Однако и сами современные теории бюджетного и налогового федерализма пока не представляют собой комплексной системы знаний, позволяющих практически воплощать более конструктивные организационно-  и экономико-правовые образцы по структуре, принципам и механизмам функционирования российской модели федерализма.

Бюджетный федерализм: терминологические определения

По нашему мнению, следует разграничивать однозвучные понятия, в основе которых разное содержание. К таковым следует отнести понятия «бюджетный» и «налоговый федерализм». Важно изначально видеть разницу и базовых понятий — «федерализм» и «федерация». Мы считаем, что категория «федерализм» понимается шире, чем «федерация» [7].  Федерализм  в данном случае  предполагает наличие обособленных, но взаимосвязанных звеньев налоговой системы страны, способных обеспечить на достаточном уровне финансирование расходных полномочий, закрепленных за соответствующими уровнями власти. Иначе говоря, наличие имущественных прав (расходных полномочий) субъектов Федерации и местных органов самоуправления должно быть подкреплено соответствующими налоговыми правами. [8 c, 72]

Государственное устройство федеративного типа предполагает реализацию принципов разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, вытекающая отсюда необходимость формирования эффективной трехуровневой бюджетной системы с наделением каждого уровня самостоятельными, адекватными полномочиям, источниками доходов, создание дееспособной системы межбюджетных отношений.[9, c. 16]

Есть и другие определения бюджетному федерализму с подчеркиванием некоторых аспектов этого финансового механизма государства.

Обобщая всё вышесказанное, определение бюджетного федерализма можно представить, как «разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере». [12, с. 7]

Есть и другие определения с различными уточнениями функциональных особенностей, принципов бюджетного федерализма, но суть их всё ровно сводится вышеизложенному определению.

У истоков понимания бюджетного федерализма стояли и зарубежные исследователи, которые хотели применить соответствующую бюджетную систему к федеративному государству. Определенный вклад внес американец Чарз Чибу, который больше всего уделил внимание местному муниципальному управлению с точки зрения бюджета. Другие два американца Ричард Альберт Мусврейв и Уоллес Оутс смогли далее популяризировать федерализм в бюджетных отношениях между штатами. Уоллес Оутс считается специалистом «второго поколения первопроходцев», давший новый импульс концепции в налогово-бюджетных отношениях между субъектами федерации. [15]

Среди других авторов в вопросах специального исследования являются: профессор из Стэндфордского университета Б.Вейганс, итальянский исследователь В. Танзи, из США Катрин Бейкер (Katherine Baicker)[14], Джефри Клейменс (Jeffrey Clemens) и Моник Сигал (Monica Singhal)[15], шведские экономисты К.Виксель и Э. Линдалл, которые впервые представили идеи неразрывного рассмотрения таких понятий, как «налогообложение» и «общественные расходы», а канадец П. Рассел характеризовал бюджетный федерализм через такие понятия, как «трансферт богатства путем уравнительных платежей от провинций на места». Другой американец Карл Шоуп определяет бюджетный федерализм как «фискальную пирамидальную координацию».

Система бюджетного федерализма в РФ

Основу формирования системы бюджетного федерализма в России определяет Конституция. В соответствии с Конституцией бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) провозглашаются как самостоятельные финансовые институты, действие которых базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов по уровням бюджетной системы. Конституция Российской Федерации также выделяет совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов, устанавливает их взаимосвязь и взаимозависимость.

Бюджетно-налоговая система федеративного государства традиционно состоит из бюджета центрального правительства (федерального бюджета) и региональных бюджетно-налоговых систем. В связи с этим возникает необходимость решения таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти, создание действенного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. При этом определяющим фактором является сохранение целостности государства.

Бюджетный федерализм представляет собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Основной принцип указанных отношений — сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. К сожалению, в российских законодательных актах определение бюджетного федерализма отсутствует.

Особенностью российского бюджетного федерализма является наличие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Центральные органы, осуществляя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя наиболее важные налоговые доходы, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. Проблема вертикальной несбалансированности решается, в частности, и путем долевого участия разных уровней власти в федеральных налогах и межбюджетными трансфертами.

Сущность, структура и функции межбюджетных трансфертов

Систему предоставления федеральной финансовой помощи можно свести к понятию «трансферт». Трансферт — это любое перемещение денежных средств, неопосредованное движение товаров и услуг.

В финансовой сфере трансферт — это денежный поток, перемещение
бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому.

Любая система межбюджетных трансфертов имеет два измерения:

  • вертикальное, отражающее распределение доходов между центром и местными бюджетами;
  • горизонтальное, отражающее распределение финансовых ресурсов между местными бюджетами.

Выбор механизма трансфертов зависит от задач политики межбюджетных отношений.

В литературе часто выделяются три основные задачи трансфертов:

  1. компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие;
  2. выравнивание доходов субнациональных бюджетов;
  3. устранение недостатков налоговой системы.

В целях достижения сбалансированности бюджетов всех уровней используются различные методы бюджетного регулирования:

  • закрепленные доходы — доходы, которые полностью или в твердо-фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет;
  • регулирующие доходы — доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год;
  • дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;
  • субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;
  • субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
  • трансферт — перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня;
  • секвестр — специальный механизм бюджетного регулирования, заключающийся в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем незащищенным статьям бюджета;
  • бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года;
  • взаимные расчеты — это компенсации из одного уровня бюджетной системы в другой в случае, когда решения органов власти высшего уровня бюджетной системы, влекущие снижение доходов и увеличение расходов, не могли быть учтены при утверждении бюджетов путем передачи отдельных видов налогов и других платежей бюджетам соответствующего уровня;
  • бюджетные компенсации — это суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджетов одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов и покрытия расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.

Кроме перечисленных трансфертов, в мировой практике используются следующие компоненты механизма межбюджетных трансфертов:

  • совместное использование налоговых баз;
  • распределение налогов на долевой основе по нормативам отчислений в бюджеты нижестоящего территориального уровня;
  • местные заимствования.

Местное заимствование – это инструмент, с помощью которого можно разнести стоимость инвестиционных проектов на весь срок, в течение которого от них ожидается получать полезную отдачу, а откладывание инвестиционных проектов на будущее может отрицательно сказаться на развитии местной экономики.

По разным причинам объем расходных потребностей в конкретном году может не совпадать с объемом ожидаемых доходов. Заимствования позволяют устранить это несоответствие и обеспечить бесперебойное производство бюджетных услуг.

Есть два источника местных заимствований, доступных для местных властей: государственные посредники и рынок частного капитала.

Финансовая поддержка развития регионов Российской Федерации осуществляется по двум направлениям:

а) социальному — из фондов развития на безвозвратной основе;
б) производственному — из бюджета развития страны на возвратной основе.

В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через пять фондов:

  • Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);
  • Фонд компенсаций (ФК);
  • Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР);
  • Фонд регионального развития (ФРР);
  • Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ).

Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПР) образуется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. и является наиболее масштабным средством федеральной помощи регионам.

Целью этого фонда является обеспечение выравнивания бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам. Методика распределения средств ФФПР постоянно совершенствуется, и в настоящее время размер трансферта, получаемого субъектом РФ, зависит от величины рассчитываемых по всем субъектам РФ удельных (душевых) валовых налоговых ресурсов. Они приводятся к сопоставимому виду на основе оценки налогового потенциала и нормативных расходов субъектов РФ.

Фонд компенсаций (ФК) был создан в 2001 г. Цель его создания — предоставление субъектам целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Распределение средств фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности пропорционально численности соответствующих категорий населения.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) впервые создан в 2002 г. для стимулирования приоритетных расходов и поддержки реформ в социальной сфере. Его средства должны распределяться между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий.

Фонд регионального развития (ФРР) — фонд финансовых ресурсов для осуществления финансирования инвестиций в региональную инфраструктуру. Основной принцип распределения средств этого фонда — конкурсный отбор инвестиционных проектов (действует с 2000 г.).

Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) имеет целью поддержку и стимулирование бюджетных реформ. Этот фонд действует также с 2000 г. и формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Средства этого фонда предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

В целях повышения эффективности формирования бюджетов установлена
очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств.

При наличии на счете бюджета достаточной суммы денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступления документов на списание.

Если средств на счете бюджета недостаточно для удовлетворения всех требований, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

  • в первую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим удовлетворение требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;
  • во вторую очередь — списание по судебным актам, предусматривающим возмещение реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов;
  • в третью очередь осуществляется списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет;
  • в четвертую очередь — осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;
  • в пятую очередь осуществляется финансирование иных расходов бюджета.

Зарубежные модели бюджетного федерализма

Из всех этих исследований можно выделить две существенно разные модели бюджетного федерализма, (об этом лучше других пока представила Е.А. Морозова), это модель раздельного федерализма (или двойного; американская модель), куда следует отнести такие государства, как Канаду, Индию, США Пакистан и др., и вторая модель с названием – кооперативный федерализм (или германский). Германской модели бюджетного федерализма относят Австрию, Германии, Швейцарии и др. Отличие от разделенного федерализма в германском (кооперативном) федерализме доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. При кооперативном федерализме участники бюджетных отношений всегда решают вопросы на совещательных, согласительных процедурах. [3]

Группируя страны по типу государственного устройства и характеристики в межбюджетных отношениях, можно представить следующую таблицу (табл.1).

Таблица 1 — Группировка стран ОЭСР по типам регулирования межбюджетных отношений

Группа Страна Тип государственного устройства Коли-чество стран Характеристика межбюджетных отношений
1 Австралия, Канада, США Федеральные 3 Высокая степень самостоятельности региональных и местных бюджетов
2 Австрия, Германия, Швейцария Федеральные 3 Существенная степень автономности бюджетов и развитая система их
3 Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия Унитарные 4 Высокая доля участия местных органов власти в финансировании
Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания Унитарные 7 Значительная финансовая зависимость регионов от центрального бюджета

Таким образом, расхождение в моделях имеют свои нюансы, которые заключаются в том, что:

  1. «Американская модель» (или «раздельная модель федерализма») предполагает, что доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных «закрепленных» налогов. Поэтому, значительно бỏльшая часть федеральных налогов, согласно установленной схеме, поступает преимущественно в федеральный бюджет, а налоги штатов поступают в бюджеты отдельных штатов, но а местные налоги — в местные бюджеты.
  2. «Германская модель» (или «кооперативная модель федерализма») имеет некоторые сложности в связи с механизмами оставления части налогов на местах. Здесь, как мы и указывали выше, доходы бюджетов на всех уровнях формируется преимущественно за счет законодательно определенных отчислений (долей) от единых федеральных налогов. В России пошли по пути модели бюджетного федерализма по второй – «германской модели», но до сих пор она не устойчива и неэффективна.

Российская модель бюджетного федерализма

Финансовым характеристикам межбюджетных отношений в Российской Федерации представляет, естественно, отличающуюся модель от других государств. Здесь межбюджетные отношения настолько сложны, что надо начинать укреплять ее, начиная с налогового федерализма, как основы бюджетного федерализма.

Анализ современной российской модели бюджетного федерализма позволяет нам характеризовать его, как сочетающий в себе и сильный централизм вертикали бюджетного распределения (с нереально большой натяжкой называть федерализмом), и сочетание законодательно установленных разграничений свободы в налогах, и бюджетов регионального и местного уровня самоуправления. Однако, недостаток собственной налоговой базы формирования бюджетов второго (регионального) и третьего (местные) уровней не позволяют быть независимыми или федеративно равнозначными, а потому всегда нижние уровни бюджета стоят просителями у федерального центра.

В системе российской вертикальной модели, где в механизме бюджетных отношений кроется проблема, исходящая из самой основы, т.е. налоговая политика, при которой региональные (субъекты федерации) доходы сохраняют дефицит своих бюджетов в пределах от 30 до 50%, а на местном уровне ещё выше – от 70 до 90%.

В таблице 2 представлены основные параметры федерального бюджета в 2012–2016 гг. Она указывает на трудности российского бюджета последних лет, который скатился с состояния профицита бюджет в дефицит.

Таблица 2 — Основные параметры федерального бюджета в 2012–2016гг.

2012 2013 2014 2015 2016

прогноз

Доходы федерального бюджета 12 853,7 13 019,9 14 496,1 13 272, 8 13 738,5
Расходы федерального бюджета 12 895,0 13 300,0 14 824,1 15213,0 16 098,6
Дефицит федерального бюджета — 41,3 -280,0 -328,0 — 1 940,2 2 359,7

Источник: Минфин России, http://info.minfin.ru/;   Закон «О федеральном бюджете на 2016 год». – М.: Госдума, Совет Федерации,  декабрь 2015 г.

Следовательно, современное состояние и динамика федерального бюджета говорит также о продолжающихся трудностях и дефиците государственного бюджета. Так, в федеральной бюджетной системе РФ на 2016 год произошло заметное снижение доли доходов федерального бюджета по отношению к ВВП (с 20,9% в 2012 году до 17,5% в 2016 году), а также произошло сокращение общего объема расходов федерального бюджета до 20,5% ВВП. [10, 992]

О доходах и расходах, а также о дефиците федерального бюджета, в процентных соотношениях к ВВП после цифрового анализа в абсолютных величинах, представлена иллюстрация динамики федерального бюджета на рисунке 1.

Доходы, расходы и дефицит федерального бюджета, % ВВП

Рисунок 1 – Доходы, расходы и дефицит федерального бюджета, % ВВП

Источник: Минфин России, расчёты Института «Центр развития» НИУ ВШЭ

Например, в этом году, несмотря на уже полное почти истощение Резервного фонда для целей пополнения нехватки в федеральном бюджете будет снято 5 507 110 000,0 тыс. руб., или округляя 5,5 трилл. рублей. Однако дефицит бюджета не будет покрыт этими 5,5 трилл. руб., поэтому и в этом случае дефицит бюджета составит по минимальным ориентирам более 2,75 трилл. рублей. Примерно такая сумма дефицита будут взяты у населения, у предприятий и организаций через новые налоги и/или изменение ставок.

Динамика основных параметров бюджетной системы РФ на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП. [6, с. 120]

В результате чего для обеспечения выполнения принятых расходных обязательств субъектов РФ сформирована следующая система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (таблица 3).

Таблица 3 — Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 – 2016 годы

Млрд. рублей

 

Наименование

2013 год 2014 год 2015 год 2016 год
проект Темп роста к 2013 г., % проект Темп роста к 2014 г., % проект Темп роста к 2015 г., %
Межбюджетные трансферты  

1 393,5

 

1 308,8

 

93,9

 

1 303,9

 

99,6

 

1 309,0

 

100,4

в том числе:
дотации 603,0 603,3 100,0 615,2 102,0 664,5 108,0
субсидии 484,6 300,4 62,0 291,3 97,0 242,6 83,3
субвенции 250,6 318,1 126,9 313,6 98,6 320,0 102,0
иные межбюджетные трансферты  

55,3

 

87,0

 

157,3

 

83,8

 

96,3

 

81,9

 

97,7

Источник: Постановление Правительства РФ «Об основных направлениях бюджетной политики РФ на 2014 – 2016 годы». — www.minfin.ru.

Следовательно, если обратить даже по 2014 году, то видно, какие объемы межбюджетных трансфертов перетекает из федерального бюджета в нижестоящие. Это 1 триллион 308,8 млрд. рублей, в котором большая часть трансфертов в форме дотации в сумме  603,3 млрд. рублей, что составляет 46,1% от общего объема трансфертов, а субсидии — 300,4 млрд. рублей (23,0%), субвенции — 318,1 млрд. рублей (24,3%), иные межбюджетные трансферты — 87,0 млрд. рублей (6,6%).

И как указывается в основных направлениях бюджетной политики, почти две трети общего объема бюджетных ассигнований федерального бюджета в 2016 — 2018 годах составляют дополнительные потоки помощи с федерального бюджета:

  • межбюджетные трансферты;
  • расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения установленных функций;
  • расходы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Таким образом, реализация принципа федерализма и тенденция к определенной децентрализации налоговой системы являются важнейшим элементом налоговой политики. Можно сказать, что, в сущности, вопрос о налоговых полномочиях является одним из приоритетных для налоговой политики, от решения которых зависит построение качественной модели налогово-бюджетного федерализма и, соответственно, эффективность деятельности органов власти разных уровней.

Рейтинг
( 1 оценка, среднее 5 из 5 )
Загрузка ...